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Faltando pouco mais de um mês para completar 25 anos de autonomia administrativa, o município de Queimados ainda não conseguiu se adequar à legislação federal que exige a licitação de suas linhas de ônibus, que atualmente funcionam com permissões precárias herdadas do município de Nova Iguaçu, prorrogadas periodicamente.

Desde o final de 2015 a Prefeitura vem tentando, sem êxito, realizar a licitação para a concessão das linhas de ônibus municipais, que, agora, depois de três editais e três adiamentos compulsórios, está marcada para o próximo dia 13 de dezembro.

A nova data foi anunciada no DOQ Nº 200 de 25/10/2017, juntamente com um ‘Aviso de Errata da Concorrência Pública 04/2017’, que , em cumprimento a exigências do TCE, suprime o item que permitia a prorrogação do contrato por mais 25 anos, exclui da Proposta Técnica o quesito “Prazo para Disponibilização da Frota” e retira a obrigatoriedade da empresa concorrente ter garagem localizada no município de Queimados ou vizinho.

A maioria das linhas de ônibus municipais possuem percursos diminutos de no máximo  6 (seis) quilômetros de extensão, e, independentemente do tamanho do itinerário, uma tarifa de R$ 3,95, proporcionalmente uma das mais caras do Estado do Rio de Janeiro, autorizada no último dia útil da gestão Max Lemos e em vigor desde 21 de janeiro deste ano. (Clique aqui para maiores detalhes).

Embora se beneficiem de uma tarifa generosa autorizada pela Administração Municipal,  as empresas de ônibus que operam as linhas municipais com permissões precárias oferecem aos usuários um serviço de baixa qualidade, situação que se espera possa ser superada com o desfecho do processo de licitação, até agora emperrado.

Os três adiamentos da licitação foram determinados pelo Tribunal de Contas do Estado, para corrigir dispositivos e parâmetros inapropriados dos dois primeiros editais e, principalmente, para adequar o processo licitatório à Lei 12.587/2012, que institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana e define as regras para concessão de transporte público.

Para se ter uma ideia da trajetória equivocada do processo de licitação das linhas de ônibus municipais de Queimados desde o seu nascedouro, basta dizer que a Lei 12.587/2012, principal suporte legal de licitações dessa natureza, sequer foi citada no primeiro edital, nem no Decreto Municipal 1.916 de 03/11/2015, publicado no DOQ 689 de 04/11/2015, que “Justifica a Outorga de Concessão…”

Um dos principais problemas é que os dois primeiros editais,  seguindo orientação do Decreto Municipal 1.916, previam para seleção das propostas a combinação do critério “maior oferta pela outorga da concessão com o de melhor técnica – art. 15, VI – Lei nº 8.987/95 (…)”

Mas, a Relatora do Processo no TCE, Conselheira Marianna Montebello Willeman, única do colegiado de Conselheiros, diga-se de passagem, que não não foi presa em março deste ano pela Operação Quinto do Ouro da Polícia Federal, mostrou, em seu voto, que não dava pra deixar de fora o critério ‘Menor Tarifa‘, obrigatoriamente aplicável às licitações para concessão de transporte público, conforme determinado pelo Art. 9º da Lei 12.587 de 2012.

“Art. 9o  O regime econômico e financeiro da concessão e o da permissão do serviço de transporte público coletivo serão estabelecidos no respectivo edital de licitação, sendo a tarifa de remuneração da prestação de serviço de transporte público coletivo resultante do processo licitatório da outorga do poder público. “

Em seu voto, a Conselheira citou, inclusive, uma Cartilha do Ministério das Cidades, sobre a  aplicação da Lei 12.587, que orienta expressamente os municípios a adotarem a “menor tarifa” como critério de julgamento das propostas: “No modelo previsto na Lei, a licitação não é mais definida por meio da planilha de custos. Com a previsão legal, para ser competitiva, a empresa operadora deve propor tarifa menor que seus concorrentes…” 

A Cartilha, divulgada desde abril de 2015, foi solenemente ignorada pela Procuradoria Geral do Município, responsável pela elaboração dos editais.

Com as reedições e alterações de editais feitas até aqui pela Prefeitura de Queimados, a última versão do Edital 04/2017, que norteará a licitação marcada para 13/12, tem como principais objetivos, critérios e parâmetros:

A) Concessão de 20 (vinte) linhas de ônibus, sendo 12 linhas do Lote 1, setor sul de Queimados, com mínimo de 40 carros efetivos e 4 de reserva, e 8 (oito) linhas do Lote 2, setor norte de Queimados, com 20 carros efetivos e 3 de reserva, num total de 67 ônibus;

B) Será selecionado um concessionário para cada um dos lotes; mas a outorga poderá ser concedida a um único licitante que eventualmente tenha feito proposta para os dois lotes e vencido em ambas as disputas;

C) A seleção será feita em razão da combinação dos critérios de menor valor da tarifa do serviço público a ser prestado com o de melhor técnica (conforme previsto no inciso V, e não do inciso VI como antes, do art. 15, da Lei nº 8.987/95);

D) Cada concessionário pagará, a título de outorga, o valor de R$ 30.500,00 (trinta mil e quinhentos reais), por ônibus, em até 12 parcelas mensais iguais e sucessivas; o que projeta uma arrecadação total para a Prefeitura de R$ 2.043.500,00;

E) Na avaliação das Propostas, o item ‘Menor Tarifa‘ , quesito único da ‘Proposta Comercial’ tem peso 3, enquanto o item ‘Melhor Técnica‘ (Proposta Técnica) tem peso 7.

Os quesitos da Proposta Técnica são 6 (seis): 1) Conhecimento do Problema; 2) Disponibilidade de Garagem; 3) GPS para Monitoramento da Frota  4) Câmera de Vídeo para Segurança Interna dos Veículos; 5) Tempo de Operação e Frota e 6) Bilhetagem Eletrônica.

Ao longo dos últimos dois anos, a Prefeitura fez uma ‘queda de braços’ com o TCE e acabou não seguindo à risca todas as suas recomendações. Adotou a ‘Menor Tarifa‘ (Proposta Comercial) como um dos critérios, mas lhe atribuiu um peso insignificante, mantendo na composição da Proposta Técnica, que tem mais que o dobro do peso da Proposta Comercial, quesitos condenados pelo TCE.

Em seu voto, a Conselheira Marianna Montebello pede que a Prefeitura “justifique, à luz do art. 18, II, da Lei Federal nº 8.987/95, a necessidade de adoção do critério de julgamento melhor técnica, bem como o excessivo peso atribuído à nota técnica”.

Pede ainda que  “justifique ou exclua os seguintes itens do edital:  “1.1. Conhecimento do problema”;  “1.2 Disponibilidade de garagem”;  “1.3 Prazo para Disponibilização da Frota“;  “1.4 GPS para monitoramento de frota”, “1.5 Câmera de vídeo para a segurança interna dos veículos” e “1.8 Bilhetagem Eletrônica”.

Dos itens questionados, o único que a Prefeitura excluiu, na Errata do Edital 04/2017, foi o de ‘Prazo para Disponibilização da Frota’.

A Conselheira Marianna considera os quesitos da Proposta Técnica desnecessários, seja por ensejarem uma avaliação subjetiva, seja por se tratar de quesitos técnicos que poderiam ser exigidos para todos os concorrentes como condição necessária à participação na disputa.

Em relação ao item ‘1.1 – Conhecimento do Problema‘, que, de acordo com o Edital, deve ser avaliado através de um relatório de 15 páginas a ser produzido pelos concorrentes, ela pondera que tal avaliação “possui elevada carga de subjetividade, apresentando ameaça aparentemente desnecessária ao princípio do julgamento objetivo.”

E afirma: “Dificilmente um licitante que cumpra as demais condições necessárias à adequada prestação do serviço presentes no edital não estaria preparado para assumir o objeto do contrato porque não se dispôs a elaborar adequadamente um mero relatório de 15 (quinze) páginas.”

Para o item “1.2 – Disponibilidade de Garagem“, o edital recomenda que o terreno da garagem disponibilize pelo menos 100 m2 por veículo, estabelecendo faixas de metragem que vão até 200 m2 por veículo, atribuindo pontuação maior para quem tiver maior garagem.

Em relação a esse item, a Conselheira indaga: “qual a relação entre a qualidade do desempenho do serviço prestado pelo operador do serviço e o tamanho da garagem em que guarda seus veículos? A princípio, e desde que obviamente o licitante tenha a estrutura mínima suficiente para prestar o serviço, não observo relação direta entre essas duas variáveis.”

A Conselheira diz ainda que não há “fundamentos para atribuição de pontuação técnica aos quesitos “GPS para monitoramento de frota”, “Câmera de vídeo para a segurança interna dos veículos” e “Bilhetagem Eletrônica”, que, para além de envolverem serviços usualmente terceirizados pelos operadores de frota, poderiam ser definidos por meio de critérios mínimos de aceitabilidade dos referidos serviços, fixados pelo poder concedente.”  

A Dra. Marianna Montebello cita em seu voto um estudo do Auditor Fiscal de Controle Externo do TCE/SC, Alysson Mattje, que analisa casos em que os critérios de ‘Melhor Técnica’ e ‘Menor Tarifa’ combinados “não trouxeram a escolha da proposta mais vantajosa para a administração pública e para os usuários”, concluindo que “o melhor tipo de licitação é aquela na qual o critério será exclusivamente o de menor preço, ou menor tarifa.”

Quanto a itens tecnológicos, como alguns que a Prefeitura adotou como quesitos na Proposta Técnica (GPS, Câmera de Vídeo e Bilhetagem), o autor argumenta que “se a Administração tiver interesse em buscar uma melhor tecnologia, poderá simplesmente inserir esta tecnologia no termo de referência do edital, ou no projeto básico, ou ainda nas especificações. Assim, qualquer empresa que vier a participar do certame já deverá ter tais tecnologias na sua proposta.”

Alysson Mattje, encerra seu estudo dizendo: “para se atingir com maior segurança os princípios do julgamento objetivo, isonomia, impessoalidade, vantajosidade e modicidade tarifária, deveria ser adotado como critério de julgamento pura e simplesmente a “menor tarifa”.

Além da explícita condenação ao critério de julgamento adotado pela Prefeitura para a concessão das linhas de ônibus municipais, a Conselheira estranhou a divisão da licitação em apenas 2 (dois) lotes, o que coincide com o fato de apenas duas empresas deterem as linhas atualmente em operação, uma de cada lado da cidade.

As linhas municipais são, atualmente, divididas entre duas empresas apenas: Gardel (Lado 1) e Fazeni (Lado 2)

“No presente edital, verifico que a própria divisão das linhas em 2 (dois) lotes de operação poderia ser um fator de restrição à competitividade do certame. Assim penso, porque, analisando os autos (Ofício nº 228/SEMUSTTRANG/G.S/16 – Documento 177303/2016), pude constatar que o município de Queimados possui atualmente justamente 2 (dois) operadores do serviço de transporte rodoviário urbano em atividade, fato que poderia direcionar o certame para a simples manutenção do status quo relativo ao serviço”, desconfiou a Conselheira.

Apesar de todas as ponderações, questionamentos e recomendações do TCE, a Prefeitura de Queimados mantém o critério ‘Melhor Técnica’, com seu potencial subjetivo e seu peso desproporcional; teimosia que poderá custar um novo adiamento, caso a Dra. Marianna Montebello continue como Relatora do processo e as justificativas da Prefeitura não sejam convincentes.

A única exigência que o TCE deixou de fazer à Prefeitura de Queimados em relação à licitação em questão foi a relativa ao cumprimento do inciso IV do Parágrafo 1º do Art. 8º da Lei 12.527 de 18/11/2011, que “Regula o acesso a informações”: 

“Art. 8º – É dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.

§ 1o  Na divulgação das informações a que se refere o caput, deverão constar, no mínimo:
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IV – informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados;

Para ter acesso a apenas um dos três editais, o de Nº 04/2017, uma vez que nenhum deles consta do ‘Portal da Transparência da Prefeitura de Queimados’, tivemos que fazer toda uma peregrinação para, ao final, obter um cópia na ‘Comissão de Licitação’ da Secretaria Municipal de Administração, mediante a contrapartida de um pacote com 500 folhas A4.

 Histórico dos Adiamentos

O primeiro edital de Concorrência Pública para concessão da prestação de serviço de transporte público coletivo urbano de passageiros do município de Queimados recebeu o nº 08/2015 e foi anunciado no DOQ nº  692, de 09/11/2015, com licitação marcada para o dia 11/12/2015, corrigida dois dias depois, no DOQ nº 694, para 04/01/2016, data adiada, sine die, no DOQ nº 721 de 23/12/2015.

O segundo edital recebeu o Nº 02/2016 e foi anunciado no DOQ Nº 836 de 20/06/2016, com licitação marcada para 05/08/2016 e adiada sine die no DOQ 867 de 02/08/2016, para que o edital se adequasse às exigências contidas no Voto GC-7 da Conselheira Marianna Montebello Willeman, relatora do processo de análise do referido edital, dentre elas a adoção do critério de ‘menor tarifa’ para a licitação.

A adequação do edital 02/2016 gerou um novo edital com o número 04/2017, cujo aviso foi publicado no DOQ 143 de 01/08/2017, tendo a licitação sendo marcada para o dia 19/09/2017, e posteriormente adiada para 13/12/17 no DOQ 173 de 14/09/2017, porque mais uma vez a Prefeitura deixou de cumprir algumas exigências do TCE.

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Em 25/10/2017, no DOQ Nº 200 de 25-10-2017, a Prefeitura, por recomendação do TCE para cumprimento ao que determina o  art. 21, §4º, da Lei Federal nº 8.666/93,  publicou um Aviso de Errata da Concorrência Pública Nº 04/2017 e marcou a licitação para o dia 13 de dezembro.

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Este artigo faz parte de um Projeto Editorial aprovado na 'I Chamada Pública 
do Fundo da Casa Fluminense para Mobilidade Urbana' e contou com a colaboração 
do cicloatvista Carlos Greenbike.
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Ismael Lopes

É Jornalista, professor e fundador do Portal Queimados.